Архив   Авторы  

Зачем птицам деньги?
В России

Государство до сих пор не знает, что ему делать с экологией и медициной. И поэтому не делает ничего

Многолетний стон о нехватке денег на нужды экологии, медицины, образования, науки, культуры - всего того, что, собственно, и должно существовать на деньги налогоплательщиков, - стал настолько привычным, что на него уже никто всерьез не реагирует. Тем более что до сих пор фоном для него служил хронический дефицит средств в федеральной казне. Оставалось только мечтать о временах, когда экономика пойдет в рост, наполняя бюджет реальными деньгами.

Долгожданный день настал: уже в этом году доходы федерального бюджета заметно превысили показатели, заложенные в бюджет. Проект бюджета-2001, почти принятый Думой, предусматривает рост федеральных расходов аж на 40% по сравнению с расходами этого года (и притом без какого-либо бюджетного дефицита). В этой ситуации распределение денег уже может определяться не логикой "латания дыр", а некоей целостной стратегией, отражающей цели политического руководства страны в финансируемых сферах и его представления о путях их достижения.

Консолидированная помойка

Когда в мае этого года в стране были ликвидированы Госкомэкология и Рослесхоз, а их функции переданы Министерству природных ресурсов (МПР), это "совмещение водопровода с канализацией" обосновывалось необходимостью сократить государственный аппарат и тем самым сэкономить бюджетные средства. Проект федерального бюджета на будущий год иллюстрирует, что получилось: если год назад двум опальным ведомствам вместе взятым на содержание территориальных органов (именно они поглощают основную часть "аппаратных" денег) было выделено 548 млн. рублей, а у МПР такая статья отсутствовала вообще, то сегодня на территориальные органы единого министерства отпущено 855 млн. - расходы возросли на 56%! Пытаясь объяснить столь удивительную "экономию", глава ведомства Борис Яцкевич утверждает, что в эту статью включены средства МПР, ранее обозначавшиеся как "содержание подведомственных органов". Однако эта статья никуда не делась и даже немного выросла: 200 млн. в будущем году против 185 - в нынешнем.

Интересно, впрочем, не то, что вместо сокращения расходов получился их рост (кто бы сомневался, что так оно и будет?), а то, что этот рост - опережающий. Бюджет МПР всего на 19% больше суммарного прошлогоднего бюджета слитых в нем ведомств. По многим статьям (тушение лесных пожаров, научная работа и разработка новых технологий и т. д.) увеличения финансирования не предусматривается вообще, что означает его фактическое снижение, ибо рубль хоть и медленно, но продолжает дешеветь. По другим расходы увеличиваются на 16-23%. Обычно это означает, что в данной области из федерального бюджета платятся в основном зарплаты персоналу, которые в будущем году должны быть индексированы на 20%.

Кроме "территориальных органов" исключение составляет финансирование заповедников, ранее подведомственных Госкомэкологии. В истекающем году оно составляло 88 млн. рублей, в будущем - возрастет до 127 млн., то есть на 44%. Г-н Яцкевич, с грехом пополам усвоивший за полгода, что заповедники - это не досадное препятствие для освоения месторождений минерального сырья, а гордость России, уже возвестил об увеличении вдвое их материально-технической базы. На самом деле к вышеупомянутой индексации зарплат просто добавлены 20 млн. рублей, которые раньше заповедники получали из Федерального экологического фонда, упраздняемого ныне вместе со всеми прочими целевыми фондами (кроме фонда Минатома).

Ликвидация (или, как деликатно выражаются финансовые чиновники, "консолидация в бюджет") целевых фондов как нельзя лучше вписывается в нынешнюю федеральную финансовую политику - сгрести все, что только можно, в общий котел и в дальнейшем распределять средства уже из него. Однако соблазн расширить таким образом свободу использования средств родился вместе с самими фондами. В 1995 году Федеральный экофонд уже "консолидировали" в бюджет. Но любители "отнять и поделить" нарвались на эффект, сформулированный руководителем департамента природопользования и охраны окружающей среды правительства Москвы Леонидом Бочиным. Дело в том, что Федеральный экофонд - вершина разветвленной сети экофондов. В них идут средства от штрафов, платы за загрязнение, реализации конфискованной у браконьеров добычи и т. д., причем 60% этих средств остается в районном экофонде, 30% - в экофонде субъекта Федерации и 10% идет в федеральный фонд. Эффективность сбора этих денег зависит в основном от местной власти - и потому сразу же падает, как только их направляют не в целевой фонд, а в общий бюджет: надежды получить их оттуда обратно нет никакой. Урок 1995 года оказался достаточно убедительным - через год экофонд был восстановлен. Однако с тех пор много кадров утекло в руководстве Минфина, и сегодня оно готово вновь наступить на те же грабли.

Но допустим, штрафы и платежи будут собраны и поделены между бюджетами разных уровней. Формально эти деньги сохраняют то же целевое назначение, что и при распределении через экофонд, и только расписываются по соответствующим статьям бюджета. Однако при этой, казалось бы, чисто технической процедуре некоторые статьи расхода просто пропали. Безвозвратно "консолидированными" оказались средства на реализацию некоторых федеральных программ, на содержание природоохранных специнспекций (наиболее эффективного инструмента борьбы с браконьерством) и многое другое. Возможно, они просто "запрятаны" в какие-то бюджетные расходы - так, по словам руководителя департамента охраны природы и экологической безопасности МПР Амирхана Амирханова, федеральная программа сохранения амурского тигра попала почему-то в программу социально-экономического развития Приморского края. Но даже если все "потерянные" строчки где-то "найдутся", такая организация финансирования в любом случае повышает вероятность нецелевого использования средств. Вдобавок та же программа по амурскому тигру была ценна не столько прямыми ассигнованиями из бюджета (на нее уходило всего около миллиона рублей в год), сколько тем, что факт ее существования позволял привлекать средства благотворительных фондов. Что теперь, при отсутствии строки в федеральном бюджете, будет намного сложнее.

Между прочим, существование Федерального экологического фонда (а также упраздняемого с 1 января 2001 года Фонда по охране озера Байкал) прямо предписано действующим законом. Разработчиков бюджета это не смущает: к проекту приложен список из 39 законов, ряд статей и положений которых "приостанавливается" с его утверждением. В пояснительной записке с подкупающей прямотой сказано: "Несмотря на то, что в Перечне (приостанавливаемых актов. - "Итоги") наряду с прочими положениями предлагаются и так называемые базовые федеральные законы... к приостановлению действия на один год предлагаются лишь отдельные их статьи, связанные с финансированием из федерального бюджета в 2001 году, что никак не повлияет на целостность законодательной базы..." Мол, не волнуйтесь - вам отрубят только голову, а все прочее останется при вас и будет исправно работать...

Впрочем, с точки зрения права, все в ажуре: принятый Думой закон может отменять, изменять или приостанавливать ранее принятый закон. Этак можно будет через годик и Конституцию приостановить - "в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на ее реализацию".

Остальное купим

"Было бы здоровье - остальное купим!" - гласило популярное шуточное пожелание советских времен. Хотя с тех пор уже, кажется, все усвоили, что за здоровье тоже надо платить, соотношение между ценой и результатом в этой области остается весьма неоднозначным. Согласно недавно опубликованному Всемирной организацией здравоохранения обзору по 191 стране, Россия занимает 75-е место в мире по расходам на здоровье на душу населения и только 91-е - по уровню здоровья нации. Притом что (как известно из других источников) по интегральным показателям уровня жизни Россия худо-бедно держится где-то в шестом десятке стран. Из этого следует, что даже при нынешних финансовых возможностях мы могли бы тратить на здоровье больше и даже при нынешних расходах на медицину быть здоровее. То есть, во-первых, как для правящих элит, так и для населения ранг здоровья в иерархии ценностей невысок. А во-вторых, те средства, что отпускаются, расходуются крайне неэффективно и несправедливо. Среди показателей, оцененных экспертами ВОЗ, был и такой, который определяет, какая часть семейных расходов идет на здравоохранение. Выяснилось, что чем беднее живет российская семья, тем большую долю в ее бюджете составляют расходы на здоровье. В этой области в полной мере сохраняется противоестественная система перераспределения, которую выдающийся биолог Николай Тимофеев-Ресовский метко назвал "льготами для богатых", - последние имеют гораздо большие возможности доступа к высококачественной бесплатной помощи. По этому показателю Россия занимает одно из последних мест в мире - 185-е.

Оценить напрямую долю финансирования номенклатурной халявы в бюджете здравоохранения затруднительно. Но в свете данных ВОЗ кое-какие бюджетные цифры наводят на интересные размышления. К примеру, при общем росте расходов на здравоохранение по сравнению с прошлым годом на 33% бюджет медицинского центра Управления делами президента вырос аж на 46. Если у основного получателя ассигнований на здравоохранение - Минздрава - денег стало на 30% больше, то статья "Целевые расходы на оказание дорогостоящих видов медицинской помощи гражданам РФ" выросла аж на 43% и составляет почти десятую часть всех расходов министерства. Интересно, на каких неимущих эти деньги будут потрачены? Если, допустим, малообеспеченный пенсионер нуждается в операции аортокоронарного шунтирования (стоимость которой даже в относительно дешевых российских клиниках измеряется десятками тысяч долларов) - куда ему обращаться, чтобы за него заплатило государство? Вот если он действующий президент или премьер-министр - тогда нет вопросов.

Правда, рекордная прибавка приходится все же не на эту статью, а на соседнюю - "расходы на федеральные целевые программы", выросшие аж на 47% и составляющие почти 5,5 млрд. рублей. Такой опережающий рост можно только приветствовать, да вот незадача: найти в бюджете сами эти программы не удается. Все федеральные программы, государственным заказчиком или координатором которых является Минздрав, "тянут" всего на 1,13 млрд. (Конечно, министерство участвует и в ряде других программ, но, с другой стороны, по "его" программам деньги получают и другие ведомства.) Финансирование подавляющего большинства из них практически не изменилось по сравнению с прошлым годом, а самые крупные даже урезаны, причем очень сильно. Что на "развитие медицинской промышленности" выделяется всего 86 млн. рублей вместо прошлогодних 148 - это начальству виднее: может, государство и вообще не должно финансировать развитие отрасли, которая во всем мире считается одной из самых прибыльных. Но чем объяснить резкое - с миллиарда до 656 миллионов! - уменьшение средств, отпускаемых на "неотложные меры по борьбе с туберкулезом" на фоне набирающей силу эпидемии (см. "Итоги" # 45, 2000)? Оказывается (как записано в графе "Результаты выполнения" приложенного к проекту бюджета описания федеральных программ), за время ее выполнения уже укреплена материальная база туберкулезных диспансеров и больниц; лечебно-профилактические учреждения дооснащены медицинским оборудованием и лекарствами; обеспечены противотуберкулезные службы в местах отбытия наказания и т. д. В общем, все самое главное сделано, осталось только нанести несколько завершающих мазков. Вот только все перечисленные достижения проходят по графе "Оценка". А в графе "Факт" значится единственное: "Приняты территориальные программы в 86 субъектах Российской Федерации". Ну, раз программы приняты, финансирование, конечно, можно срезать... Единственная целевая программа, финансирование которой заметно возросло (с 56 до 74 млн. рублей), - это "Безопасное материнство". На что именно пойдут эти деньги, можно только догадываться - описание программы в приложениях отсутствует.

Остальные статьи государственных расходов на медицину невыразительны. Все строчки остались на месте, все суммы выросли - какие-то больше, какие-то меньше, но никакой логики в распределении этих прибавок заметить не удается. Почему, скажем, расходы на фундаментальные исследования увеличиваются всего на 5,5% (фактически на предполагаемую инфляцию), а на высшее профессиональное образование - на 34?

Впрочем, отсутствие новостей в данном случае действительно новость. Она означает, что никаких серьезных реформ в российском здравоохранении - разблокирования приватизации, развития страховой медицины, урегулирования коммерческой деятельности государственных медицинских учреждений и т. д. - в будущем году не будет. Российское здравоохранение останется несправедливым и неэффективным, а все то, чего оно не сможет дать, придется прикупать в частном секторе - тем, у кого есть на это деньги.

Сегодня в России нет политика или партии, который не говорил бы о приоритетности развития здравоохранения, науки, экологии и т. д. Однако на самом деле государство до сих пор не определило для себя, чего же оно хочет добиться в этих областях, какое их состояние является желательным. И пока что предпочитает ничего не менять.

При участии Григория Мазманянца (Всемирный фонд дикой природы)

Борис Жуков
Добавить в:  Memori  |  BobrDobr  |  Mister Wong  |  MoeMesto  |  Del.Icio.Us  |  Google Bookmarks  |  News2.ru  |  NewsLand.ru

Политика и экономика

Что почем
Те, которые...

Общество и наука

Телеграф
Культурно выражаясь
Междометия
Спецпроект

Дело

Бизнес-климат
Загранштучки

Автомобили

Новости
Честно говоря

Искусство и культура

Спорт

Парадокс

Анекдоты читателей

Анекдоты читателей
Яндекс цитирования NOMOBILE.RU Семь Дней НТВ+ НТВ НТВ-Кино City-FM

Copyright © Журнал "Итоги"
Эл. почта: itogi@7days.ru

Редакция не имеет возможности вступать в переписку, а также рецензировать и возвращать не заказанные ею рукописи и иллюстрации. Редакция не несет ответственности за содержание рекламных материалов. При перепечатке материалов и использовании их в любой форме, в том числе и в электронных СМИ, а также в Интернете, ссылка на "Итоги" обязательна.

Согласно ФЗ от 29.12.2010 №436-ФЗ сайт ITOGI.RU относится к категории информационной продукции для детей, достигших возраста шестнадцати лет.

Партнер Рамблера