С невиданным единодушием - 384 "за" - Государственная дума в минувшую среду приняла в первом чтении новую редакцию Арбитражно-процессуального кодекса. Впрочем, уже при подготовке законопроекта стало очевидно, что главная борьба за осуществление правовой реформы развернется не в думском зале заседаний. На подступах к нему тяжелые бои ведут, с одной стороны, реформаторски настроенные сотрудники президентской администрации и думские либералы, с другой - прокуратура. Баталия эта давно вышла за рамки исключительно юридической дискуссии и переросла в затяжной политический конфликт. От того, сможет ли и захочет ли глава государства сломить сопротивление Генеральной прокуратуры и превратить советского монстра, выведенного специально для борьбы с инакомыслием, в цивилизованный институт государственного обвинения, во многом зависит судьба не только правовой реформы, но и других либеральных начинаний президента Путина.

Проект усекновения

Значение происшедшего на прошлой неделе "прорыва" состоит в том, что как разработчики закона из Арбитражного суда, так и проводники его из числа думских либералов не позволили изувечить проект, отбили нападки судей Верховного суда и - что в нынешней ситуации особенно существенно - прокуратуры. В принятом документе, во-первых, закрепляется положение, что все экономические споры (а не только разбирательства между юридическими лицами) подлежат рассмотрению исключительно в арбитраже. Таким образом, должен быть положен конец "конкуренции компетенций" - порочной практике, позволявшей истцам, недовольным решением арбитража, добиваться своего в судах общей юрисдикции. Другой важный момент - резкое сужение пределов компетенции прокуратуры: ее лишили надзорных функций и сделали одной из сторон в арбитражном процессе.

В ближайшее время депутатам предстоит рассмотреть в первом чтении Гражданско-процессуальный кодекс, который также ограничивает полномочия прокуратуры. "Прокуратура не должна вмешиваться в гражданские или экономические споры. Ей там особо делать нечего. Если, конечно, речь не идет о защите общественных интересов", - объяснял "Итогам" председатель думского Комитета по законодательству Павел Крашенинников. На 24 мая намечено второе чтение самого политизированного законопроекта - Уголовно-процессуального кодекса. Утверждение кодекса со всеми необходимыми поправками, на которых настаивают либералы, заставит работать конституционную норму, в соответствии с которой обыски и аресты производятся только с санкции суда. Таким образом, прокуратура лишится одного из самых мощных своих орудий, которое она привыкла использовать в собственных интересах.

Наконец, на стадии обсуждения в Думе находится новая редакция закона о прокуратуре. "Нынешняя прокуратура - это рудимент тоталитарного государства. Это структура, которая полномочна наблюдать за соблюдением всеми всего на свете, - говорит член Комитета по госстроительству Борис Надеждин. - В нормальном государстве одной структуре никогда не доверяют сразу функции и надзора, и следствия, и государственного обвинения. Что до надзора за органами власти, за судами, за коммерческими организациями, то его вовсе не должно существовать. Если чьи-то интересы ущемлены - пожалуйте в суд. Самостоятельно, без посредников".

Автор законопроекта, заместитель руководителя фракции СПС Виктор Похмелкин, впрочем, вынужден констатировать: "В столь радикальном виде законопроект не пройдет. Слишком сильно сопротивление. По всей видимости, мы будем вносить более умеренный вариант, в котором за прокуратурой все-таки сохранятся надзорные функции, но надзор будет распространяться только на органы государственной власти и местного самоуправления. Для нас важнее вывести это ведомство из числа активных участников, а тем более арбитров по гражданским делам, и приучить прокуроров к мысли, что их главная функция - обвинение в уголовном процессе. Ведь сегодня доходит до абсурда - практически половина уголовных дел рассматривается в суде без личного участия прокурора: обвинитель ограничивается тем, что направляет письменное заключение по делу. В итоге обвинительные функции волей-неволей берет на себя судья". Депутатам скорее всего придется умерить свои запросы ради того, чтобы заручиться кремлевской поддержкой, без которой документ вряд ли имеет шанс увидеть свет.

Свой интерес

"Нельзя одной структуре давать такую власть", - не так давно заявил советник генпрокурора Владимир Колесников. Впрочем, он имел в виду отнюдь не всевластную ныне прокуратуру, а судебную систему, которой еще только должны перейти ее полномочия.

"Нынешний объем полномочий оптимален и призван не только обеспечивать фактическую реализацию конституционных прав граждан на доступ к правосудию, но и сохранить эффективный инструмент для судебной защиты государственных и общественных интересов", - такова была реакция генпрокурора на проекты новых АПК и ГПК. В своем письме к депутатам Владимир Устинов настаивает на том, что "востребованную обществом и достаточно эффективную прокуратуру" в ее нынешнем виде не может заменить "никакой иной институт или орган государственной власти". При этом генпрокурор, как рассказывают депутаты, в ходе закрытых слушаний и заседаний высказывается еще более определенно: прокуратура действует в интересах государства, а потому ее возможности сокращать не следует. Если же что-то противоречит Конституции, то надо Конституцию менять, а не законы.

"Отчасти прокуроры правы, заявляя, что судебная система ни технически, ни физически не готова к новым полномочиям. Но это еще не повод для консервации нынешнего положения дел. Важна тенденция", - возражает Борис Надеждин.

"Сопротивление прокуратуры - явление вполне объяснимое. Прокуратура - это классическое бюрократическое ведомство, которое без боя не отдаст власть. Тем более что эта власть имеет еще и финансовый аспект, - констатирует Виктор Похмелкин. - Ведь что такое участие прокурора в арбитражном процессе - это возможность, прикрывшись государственными интересами, подать иск в чьих-то коммерческих интересах".

Подобная "заинтересованность" в том или ином исходе "коммерческих" дел не так давно была законодательно стимулирована: в феврале 1999 года была внесена поправка в закон о прокуратуре, в соответствии с которой ведомство фактически переходит на самоокупаемость. "10 процентов денежных средств, поступающих по инициативе прокуратуры в доход предприятий и организаций", перечисляются в специальный фонд развития надзорного ведомства. И по некоторым данным, генпрокуратура уже довольно давно "спускает" на места план по наполнению фонда.

Концепция изменилась

По мере того как усиливается давление на прокуратуру, по мере того как ее, по выражению Похмелкина, "окружают и обкладывают все новыми законопроектами", чиновники ведомства все более решительно переводят разговор из юридической плоскости в политическую, а нехватку правовых аргументов компенсируют демагогическими рассуждениями. В одном из своих интервью Владимир Колесников поставил вопрос предельно жестко: "Что в концепции реформы предусмотрено: забрать у генпрокуратуры общий надзор за исполнением законов, забрать мощный оперативный инструмент - избрание меры пресечения, наконец, убрать надзор за процессом, происходящим в зале судебного заседания. Это фактически означает - не мешайте грабить страну... Напомню три концептуальных заявления Владимира Путина: вертикаль власти, равноудаленность от центра и диктатура закона. И только прокуратура начала приводить законодательство в регионах в соответствие с федеральным, только начала заниматься рядом нуворишей, как тут же вспомнили о концепции". Либеральная концепция судебной реформы, принятая еще в раннедемократические времена, для прокурорской партии совершенно неприемлема. Прокуроры пытаются подменить ее путинскими тезисами об укреплении порядка и дисциплины в собственном изложении.

С помощью демагогии и традиционного запугивания - дескать, ослабление прокуратуры немедленно ввергнет страну в пучину беззакония и хаоса - силовикам удалось добиться кое-каких успехов. Три месяца назад Владимир Устинов при поддержке руководства МВД, ФСБ и налоговой полиции сумел убедить президента отозвать из Думы поправки в старый УПК, в соответствии с которыми суды наделялись правом выдавать санкцию на обыск и арест. На уровне Совета Федерации Устинову удалось заблокировать и внесение поправок в тот же кодекс, вводивших более либеральные нормы выбора меры пресечения для подследственных. Прокурорским лоббистам удалось даже "отредактировать" ежегодное послание главы государства Федеральному собранию. В тексте много сказано о неэффективности судебной системы, о серьезных законодательных пробелах, о процветании "теневой юстиции", а прокуратура поминается среди прочих правоохранительных органов, которым предстоит лишь "совершенствовать свою работу".

И не исключено, что оптимистическим прогнозам некоторых думских правых и замглавы кремлевской администрации Дмитрия Козака о возможности принятия ключевого законопроекта - УПК - до конца года и введения его в действие в течение 2002 года не суждено сбыться. Заинтересованность прокуроров в сохранении нынешней системы слишком велика. Как и число высокопоставленных чиновников, опасающихся вступать в открытую конфронтацию с могущественным ведомством.

Стоит напомнить, что прокуратура в последние полтора года многократно демонстрировала полную лояльность Кремлю и готовность выполнить любой приказ власти, не стесняясь в средствах. Шла ли речь о том, чтобы не дать в обиду Бородина или наоборот - приструнить олигархов и "разобраться с Гусинским", ведомство Владимира Устинова с готовностью, а иногда и с удовольствием выполняло любое поручение.

Однако в обмен за свои "услуги" силовики рассчитывают получить статус и полномочия. А при необходимости они могут и припугнуть: еще свежи воспоминания о том, как обыкновенный завхоз Назир Хапсироков, ныне приглашенный на работу в администрацию президента, "свалил" Генерального прокурора Скуратова. И, надо думать, многие кремлевские обитатели всерьез опасаются, что в критический момент они рискуют повторить незавидную судьбу Юрия Ильича и пасть жертвой компромата, который, по слухам, в изобилии хранится в сейфах на Большой Дмитровке.

"Рано или поздно в России, несомненно, появятся и независимая эффективная судебная система, и реформированная прокуратура, которая будет заниматься исключительно вопросами обвинения в суде, лишится функций следствия, а такой рудимент советской системы, как общий надзор, и вовсе будет ликвидирован, - прогнозирует Борис Надеждин. - Что до интенсивности реформ и их радикальности, то многое сегодня зависит от президента. Владимиру Путину не избежать четкого позиционирования по этим вопросам, как он это сделал в экономической сфере. К сожалению, в последнем послании президент ограничился лишь перечислением существующих проблем".

Предел прочности

На сегодняшний день нет ни одной реформы, инициированной президентом Путиным, которая не потребовала бы слома старой управленческой машины, сформированной еще при советской власти. Бюрократия без боя сдаваться не намерена, что наглядно продемонстрировали многие события последних месяцев.

Характерна история борьбы за либерализацию валютного рынка. В то время как экономисты-либералы в правительстве добиваются отмены бессмысленных, как показала практика, ограничений на разнообразные валютные операции, а Дума принимает вполне прогрессивный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", прокуратура проводит совещания с руководителями силовых структур, где обсуждаются меры откровенно репрессивного характера. Причем демонстративным образом сход силовиков произошел на следующий день после того, как президент дал обширное интервью четырем российским газетам, где поддержал правительство. 3 апреля прокуратура, конечно, несколько поубавила прыти после послания президента Федеральному собранию, где, в частности, значилось: "Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике... Нет смысла цепляться за неработающие ограничения". Владимир Устинов в тот день выглядел расстроенным и огорченным, однако о полной его капитуляции пока говорить не приходится.

Сопротивление со стороны бюрократического аппарата характерно не только для прокуратуры, но и для всех ведомств. Пример - бурные дебаты вокруг пакета законов о дерегулировании экономики. В ходе разнообразных дискуссий представитель каждого ведомства, произнеся традиционный набор заклинаний о безусловной правильности избранного президентом и правительством курса, доказывал необходимость сохранить именно его ведомству право регулировать и лицензировать. И, судя по имеющейся информации, теперь ведомственные лоббисты просто переместятся из коридоров правительства в кулуары Думы и администрации президента.

Подобное скрытое или открытое сопротивление проводимым реформам в ближайшее время будет только усиливаться, поскольку на очереди преобразования в социальной сфере, реформа жилищно-коммунального хозяйства, наконец, самое главное - реорганизация государственного управленческого аппарата.

Прошлой осенью о серьезном сопротивлении аппарата и говорить бы не пришлось - слишком большого страха нагнала на номенклатуру путинская региональная реформа и "акции устрашения", проведенные в отношении представителей крупного бизнеса. Однако за прошедшие месяцы глава государства многократно демонстрировал непоследовательность и нерешительность. Он дал веские основания считать себя политиком, не способным противостоять нажиму "обиженных защитников отечества" из силовых ведомств, выступающих единым фронтом и сопровождающих свои выступления демагогическими рассуждениями о возможной потере управляемости, неизбежном хаосе и прочих ужасах. Так что теперь у Владимира Владимировича, если он действительно заинтересован в успехе объявленных реформ, нет иного выхода, кроме как продемонстрировать жесткость и непреклонность своей воли в отношении прокуратуры. В противном случае чрезвычайно чуткий к подобным вещам бюрократический аппарат перейдет от тихого саботажа к активным наступательным действиям.