Архив   Авторы  

"Первый министр... второй министр"
В России

"Президент формирует так называемое техническое правительство для того, чтобы взять тайм-аут для размышлений о реформе государственной власти", - считает член правительственной комиссии по административной реформе Александр Шохин

Каким будет новое правительство? Кем станет новый премьер - "техническим" главой кабинета или все-таки политической фигурой, приближенной по статусу к вице-президенту? Наконец, какие цели преследовал сам президент, назначая именно такого премьера и формируя именно такой кабинет? С этими вопросами "Итоги" обратились к члену правительственной комиссии по административной реформе вице-президенту РСПП Александру Шохину.

- Александр Николаевич, за спорами о том, куда пойдет административная реформа и каким в соответствии с этой реформой будет новое правительство, стоит непростой вопрос: а какой вообще тип правления оптимален для России - парламентский или президентский?

- Когда президент заявил о намерении провести правительственную команду через выборы, все заговорили, что новый премьер - это почти вице-президент, а возможно, и "преемник". Когда Путин назвал имя Михаила Фрадкова, версия изменилась с точностью до наоборот: премьер "технический", а функции реального лидера нового кабинета будет исполнять президент. Такая быстрая переориентация в оценках связана с тем, что при существующей сейчас политической конструкции систему власти можно интерпретировать и как президентскую, и как парламентарную. Думаю, что в принципе нужно жестче зафиксировать, в том числе и в Конституции, ситуацию большей определенности, исходя из того, какую систему мы считаем оптимальной.

- И какую?

- Мне кажется - и многие последние события это подтверждают, - что более подходящей для России является американская модель власти, когда президент сам возглавляет правительство и берет на себя ответственность за его политику. При такой конструкции назначением "технического" премьера уже не обойтись: в Конституции должна быть прописана система ответственности президента не только как главы государства, но и как главы исполнительной власти. Тогда должность премьера исчезает. Остаются президент и члены кабинета. То есть, условно говоря, правительство становится кабинетом президента. Я не исключаю, что именно в эту сторону и идет трансформация.

Ведь если бы президент захотел продемонстрировать другую, европейскую модель - например, немецкую, с которой он хорошо знаком (президент там наделяется представительскими функциями, а премьер возглавляет правительство парламентского большинства), - он бы и сформировал правительство по принципу парламентского большинства. Вопрос этот, если помните, обсуждался. Но если бы он уже сейчас выстроил такую конструкцию, то во многом закрыл бы возможность для обсуждения американского варианта президентского правления. Формирование нынешнего кабинета идет по компромиссной модели - с участием парламентского большинства, но не на его основе. Видимо, президент берет какую-то паузу, чтобы оценить все возможности.

Так или иначе, президент формирует так называемое техническое правительство для того, чтобы взять тайм-аут для размышлений о реформе государственной власти. Нельзя исключать, что года через два, опираясь на конституционное большинство и позитивные результаты работы "технического" кабинета, он этой реформой займется. Кстати, если позитивных результатов правительство не даст, президенту будет не очень трудно сделать следующий шаг.

- Но и формирование "технического" кабинета не обошлось без сенсации: в правительстве появилась должность первого вице-премьера, чего, как представляется, идеологи административной реформы не предполагали...

- В проекте рабочей группы Игоря Шувалова, разработках ведомства Германа Грефа и правительственной комиссии Бориса Алешина предполагаются сокращение числа министерств как минимум на треть и разграничение полномочий между ведомствами разного типа на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные. В этом контексте предусматривалось введение должности одного вице-премьера - фигуры, "замещающей премьера в его отсутствие". Если же Александр Жуков не случайно был назван первым "вице", то, очевидно, со временем может появиться и второй вице-премьер. Как в сказках Шварца: "первый министр... второй министр", так и здесь - первый вице-премьер, второй вице-премьер.

В такой ситуации Жуков, занимаясь в основном социально-экономическими вопросами, будет, по-видимому, координировать деятельность соответствующих федеральных министров - прежде всего по части законотворческой работы, которую он прекрасно знает. Сейчас многие наблюдатели говорят, что 2004 год - это то "окно возможностей", когда нужно успеть подготовить и принять все законопроекты, на которых будет базироваться экономическая и социальная политика второго президентского срока. Задумка тут простая: принять законы в 2004-м, чтобы они начали работать уже с января 2005 года. Пройдя через возможные негативные последствия, которые могут проявиться в 2005 и 2006 годах, в 2007-м все эти новые правила поведения, в том числе в социальной сфере, должны дать положительный эффект.

Словом, первый "вице" - это не только макроэкономист, он еще и координатор работы министерств. И учитывая, что у премьера есть другие обязанности и другие виды деятельности, первый вице-премьер, который бы занимался такой координационной работой, проще говоря, "разруливанием" внутри правительства, очень нужен.

Второй вице-премьер, если он появится, займется скорее всего административной реформой. То есть он, как и первый "вице", тоже не должен быть куратором какого-то блока министерств. Его задача - взять на себя работу по реорганизации правительства и госслужбы, распределение полномочий между ведомствами. Вполне возможно, хотя и необязательно, что второй "вице" может одновременно руководить аппаратом правительства или специальным ведомством по реформе госслужбы.

Если же их окажется больше двух, то они скорее всего начнут формировать свои блоки влияния - в дополнение к тому, что сами федеральные министерства, как сказал Фрадков, встанут во главе блоков. То есть если под Минфином будут, скажем, налоговая служба, таможня и так далее, а под Минпромом - все отраслевые оборонные агентства, то этого уже достаточно, чтобы считать блоковый принцип построения правительства реализованным. Но если вице-премьеров будет больше двух, они, естественно, начнут делить сферы влияния. Это большая опасность: с точки зрения изменения структуры правительства никакой административной реформы не получится.

- А министры в связи с укрупнением ведомств становятся как бы вице-премьерами в нынешнем понимании этого слова?

- Ну, если правительство будет сокращено как минимум вдвое, а такая возможность есть: в частности, в проекте рабочей группы РСПП по административной реформе количество федеральных министерств предлагалось и вовсе свести к восьми...

- Сейчас говорят о 15-16 министерствах...

- 15-16 министерств - это воспроизведение структуры, заготовленной год назад рабочей группой Игоря Шувалова, - "Итоги", насколько я помню, ее публиковали (см. N 15 за 2003 год. - "Итоги"), - и там, конечно, в плане преодоления отраслевого принципа есть резервы для сокращения числа ведомств. В этом проекте предполагалось сохранить целый ряд отраслевых министерств: транспорта и связи, Минатом и так далее.

- С тех пор административная мысль дальше не продвинулась?

- По крайней мере это исходный материал, с которым публично - на уровне правительства - никто не работал.

- То есть в этом и состоит суть претензий президента к кабинету Касьянова по поводу административной реформы?

- В том числе... И если Михаил Фрадков решит внести свой вклад в реформу, то он вполне может скорректировать предложенную год назад структуру правительства. По крайней мере в плане отказа от отраслевого принципа.

Надо иметь в виду, что предложения по структуре кабинета, которые тогда обсуждались, ни правительством, ни президентом не были официально утверждены в качестве основы для реформирования исполнительной власти. Если Михаилу Фрадкову удастся эти наработки довести до уровня официальной позиции, то это будет серьезный шаг вперед.

Михаил Ефимович в такого рода дискуссиях человек не новый - в Брюсселе он был в ранге министра, еще год назад руководил ФСНП, до этого занимал пост замсекретаря Совбеза по экономическим вопросам. Он знает, как устроено правительство, какие у него недостатки.

Более того, попытки избавиться от отраслевого подхода уже предпринимались, и сам Михаил Фрадков не раз "страдал" от таких новаций. В первый раз - в 1998 году, когда Сергей Кириенко предложил преобразовать Министерство внешних экономических связей и торговли в Министерство промышленности и торговли и Фрадков покинул кабинет. Кириенко долго искал новую кандидатуру и в конце концов, чтобы заручиться поддержкой Думы для проведения антикризисной программы, назначил министром Юрия Маслюкова. Потом грянул кризис, Маслюков стал первым вице-премьером и опять разделил министерство, выделив Минторговли. Тут как раз и сработал принцип: чем больше "подшефных" министров, тем больше влияние курирующих вице-премьеров. Во второй раз, уже в 2000 году, Фрадков, будучи министром торговли, прошел через ту же процедуру: в новой структуре правительства, предложенной Касьяновым, Минэкономики и Минторговли объединились и появилось МЭРТ.

Так что тема укрупнения ведомств ему очень знакома: он на собственном опыте испытал все эти новации, и поэтому, с одной стороны, ему легко понять переживания действующих министров, а с другой стороны, "резать по живому" сумеет без лишних сантиментов. В крайнем случае можно будет сослаться на личный опыт: мол, все понимаю, сам пережил, но торг здесь неуместен. Поэтому я думаю, что новый премьер будет достаточно решительно действовать в плане объединения и реструктуризации министерств. И президент, предлагая кандидатуру нового главы правительства, исходил не только из распространенного теперь толкования, что ему нужен человек, приемлемый и для силовиков, и для либералов. Нужен человек, который прошел через какие-то этапы административной реформы. Плюс тот, кто, с одной стороны, знает правительство изнутри, а с другой - может взглянуть на него со стороны.

- То есть в целом некий шаблон - пусть и в качестве рабочего материала - задан, и реструктуризация кабинета пойдет четко по этой схеме?

- Не думаю, что по шаблону удастся определить структуру всех органов исполнительной власти. Вероятно, потребуются и оригинальные решения. В частности, если говорить о финансовой и банковской сфере, я бы считал, что нужно идти по пути создания так называемого мегарегулятора финансовых рынков, о чем уже не раз говорилось на заседаниях правительства, правда, без принятия решений. Это значит, что нынешняя ФКЦБ, страховой надзор Минфина, надзор за негосударственными пенсионными фондами, осуществляемый Минтруда, и банковский надзор могут быть объединены в одну структуру - по примеру Великобритании и еще многих десятков стран. Ведь финансовые рынки сейчас не разъединены китайскими стенами, и банки занимаются операциями на фондовом рынке, ипотечным кредитованием... Можно было бы в порядке исключения отдать этому органу и правоустанавливающие функции, и надзорные, но, чтобы не допустить конфликта интересов, выстроить его как орган-комиссию, члены которой - представители ЦБ, Минфина, саморегулирующихся организаций - принимают решения голосованием. Применительно к финансовым рынкам и банковским услугам такой орган мог бы стать мини-правительством.

К сожалению, в существующих наработках по административной реформе комиссионные принципы работы некоторых ведомств, которые вынуждены сочетать правоустанавливающие и надзорные функции, не прописаны. Хотя я думаю, что по принципу комиссии по финансовым рынкам могли бы быть устроены еще ряд других.

- Вопрос к вам как к члену бюро правления и вице-президенту РСПП: чего ждет бизнес от нового кабинета?

- Новая структура правительства - дело хорошее, но мы надеемся, что административная реформа коснется и такой сферы, как снижение административного давления на бизнес. И надеюсь, что наработки комиссии Алешина будут реализованы. Речь, во-первых, об отказе от административной приостановки деятельности различных производств - должны применяться только судебные процедуры. Во-вторых, о передаче саморегулирующимся организациям (СРО) от государства целого ряда функций. Надо ускорить принятие закона о СРО. В-третьих, в разы должен быть сокращен перечень лицензируемой деятельности. Это стратегические направления, и пока еще не все из них оформлены в проекты нормативных документов. По мнению многих компаний, снижение налогов не дает эффекта, поскольку с лихвой компенсируется усилением административного давления. Поэтому для нас важно, чтобы административные процедуры были прозрачны, максимально публичны. Думаю, что этот компонент административной реформы не будет назван каким-нибудь "пятым этапом", а начнет реализовываться уже сейчас.

Наталья Калашникова
Добавить в:  Memori  |  BobrDobr  |  Mister Wong  |  MoeMesto  |  Del.Icio.Us  |  Google Bookmarks  |  News2.ru  |  NewsLand.ru

Политика и экономика

Что почем
Те, которые...

Общество и наука

Телеграф
Культурно выражаясь
Междометия
Спецпроект

Дело

Бизнес-климат
Загранштучки

Автомобили

Новости
Честно говоря

Искусство и культура

Спорт

Парадокс

Анекдоты читателей

Анекдоты читателей
Яндекс цитирования NOMOBILE.RU Семь Дней НТВ+ НТВ НТВ-Кино City-FM

Copyright © Журнал "Итоги"
Эл. почта: itogi@7days.ru

Редакция не имеет возможности вступать в переписку, а также рецензировать и возвращать не заказанные ею рукописи и иллюстрации. Редакция не несет ответственности за содержание рекламных материалов. При перепечатке материалов и использовании их в любой форме, в том числе и в электронных СМИ, а также в Интернете, ссылка на "Итоги" обязательна.

Согласно ФЗ от 29.12.2010 №436-ФЗ сайт ITOGI.RU относится к категории информационной продукции для детей, достигших возраста шестнадцати лет.

Партнер Рамблера