Архив   Авторы  

Дежурный по реформам
В России

"Ни одна страна, душевой ВВП которой был выше 8773 долларов.., не переживала возврата к авторитарной политической системе. Еще 5-7 лет экономического роста, и риск деградации политической системы России может быть практически сведен на нет", - считает научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев

Перекройка правительственного кабинета вызвала, мягко говоря, неоднозначную реакцию. Оценки варьируются от восторженных до крайне пессимистичных. "Итоги" обратились за комментариями к человеку, принимавшему непосредственное участие в подготовке преобразований, - бывшему первому замглавы Минэкономразвития Михаилу Дмитриеву. Покинув госслужбу, он остался "дежурным по реформам" - теперь уже в качестве научного руководителя Центра стратегических разработок, "мозгового" штаба правительственных либералов.

- Михаил Эгонович, что происходит - административная реформа или ее похороны, как утверждают некоторые эксперты после обнародования второго, обновленного варианта структуры правительства?

- Не следует преувеличивать значение структурных преобразований. Это важный вопрос, но он является лишь частью той повестки дня, которая должна быть реализована в рамках административной реформы. Даже если изменения структуры правительства будут происходить не в точном соответствии с первоначальным планом, это мало что меняет в отношении других составляющих. В их числе - обеспечение информационной открытости правительства, завершение ликвидации избыточных и дублирующих функций, изменение системы финансирования органов госвласти, установление стандартов качества и доступности государственных услуг. С точки зрения судьбы реформы гораздо важнее то, каким образом будут развиваться действия правительства по этим направлениям.

- Тем не менее вы заявили, что не все в новой структуре правительства соответствует идеологии реформы. Что именно?

- Прежде всего значительное расширение круга органов, которые попали в непосредственное ведение председателя правительства. Сейчас их, включая министерства, уже 23, что близко к числу министерств, которое мы имели в старой структуре. Дальнейшее увеличение числа органов прямого подчинения приведет к снижению эффективности управленческих процессов. Кроме того, проблемы может создать решение предоставить правительству полномочия по наделению любых типов органов исполнительной власти любыми видами функций. Таким образом, можно, например, все органы низового уровня - агентства, службы и надзоры - наделить правоустанавливающими функциями.

- Собственно, по указу президента агентства и службы, руководство которыми осуществляет премьер, уже сегодня могут принимать нормативные правовые акты.

- Совершенно верно. Но пока это касается только восьми структур. Было бы крайне нежелательно, чтобы такие прецеденты получили развитие. Расширение полномочий этих органов за счет министерств затруднит управляемость, замедлит принятие решений.

- Еще одним неожиданным решением стало возрождение Минсвязи. Можно ли говорить о возвращении к отраслевому принципу?

- Конечно, это некоторое отступление от первоначальных принципов реформы, которая предполагала минимизацию числа отраслевых министерств. Само по себе обособление Минсвязи не является критической проблемой, но было бы опасно, если б такое решение послужило отправной точкой для последующего дробления по отраслевому признаку.

- Ну а как вам то, что большая часть надзоров осталась под началом министров?

- Что ж, это еще одно свидетельство того, что реформы необходимо продолжить.

- Не слишком ли много вообще получилось надзоров?

- Конечно, предпочтительнее было бы укрупнение контрольно-надзорных органов, уменьшение их числа. Это предполагает, во-первых, подчинение их напрямую председателю правительства. Во-вторых, с целью уравновешивания административной силы каждого такого укрупненного надзора наиболее значимые решения должны приниматься специальными органами, имеющими статус комиссий. Помимо чиновников в них могут и должны делегироваться независимые специалисты. Такого рода изменения вполне вписываются в трехуровневую систему органов управления и соответствуют международной практике. Но проблема в том, что подготовку решений в сфере надзора и контроля не удалось довести до конца. Она была начата позже, чем работа над трехуровневой структурой. Думаю, было принято решение не подвергать риску весь процесс реорганизации и действовать поэтапно.

- В начале прошлого года вы подготовили исследование по выявлению избыточных функций на примере нескольких ведомств. Результат - из пятисот чиновников в Госкомрыболовстве, Роспатенте и Росгидромете достаточно оставить восемнадцать. Однако все три ведомства благополучно пережили структурную перестройку...

- Эти решения предлагались в рамках существовавшей тогда системы из 57 министерств и ведомств, каждое из которых было наделено всем комплексом функций. Сегодня предложения могли бы быть совсем другими. Тем не менее я не хочу сказать, что сохранение этих ведомств является абсолютно оправданным. Целесообразность выделения того или иного органа в самостоятельную структурную единицу должна быть предметом отдельного обсуждения.

- Практически каждая сфера деятельности получила по ведомству. Это наводит на подозрения, что штаты чиновников не только не сократятся, но, наоборот, раздуются.

- Проблему разрастания бюрократического аппарата невозможно решить путем одной реорганизации правительства. Она будет существовать до тех пор, пока мы не пересмотрим принципы формирования бюджета органов исполнительной власти. Существующие механизмы принятия бюджетно-финансовых решений дают порочные стимулы для расширения штатов на всех уровнях госуправления - от начальника отдела до руководителя аппарата и даже председателя правительства. Именно штатная численность является главным предметом борьбы руководителей в рамках распределения бюджетного пирога. Между тем ведомству вовсе не обязательно нужны дополнительные люди, очень часто его проблема состоит в нехватке оборудования, информационных ресурсов или просто в неэффективном использовании имеющихся средств. Но вместо этого всегда разговор заходит о ставках. Залатать узкие места путем более рационального использования бюджетных средств, оборудования, экономии на аренде помещений, повышения производительности труда чиновников - такого рода маневр в рамках действующего бюджетного процесса крайне ограничен. Поэтому система никогда не работает в сторону сокращения: те, кому не хватает, требуют расширения штатов, те же, у кого все хорошо, отстаивают существующие. Для того чтобы добиться существенного сокращения численности чиновников без ущерба для эффективности власти, необходим переход на формирование бюджетов в зависимости от объемов и результатов деятельности ведомств.

- Словом, административная реформа только начинается?

- Мы надеемся, что она только начинается и что реорганизация правительства не вытеснит все другие задачи административной реформы.

- Среди федеральных органов власти отсутствует предложенная МЭРТ Федеральная экономическая служба. Предполагалось, что именно она должна была заняться "фильтрацией" властных функций, выявлять избыточные. Идея отвергнута?

- Пока судьба этого законопроекта остается неясной. Как, собственно, не вполне ясной остается и судьба других значимых компонентов реформы. Как мы видим, новое правительство не принимает за данность те решения, которые были приняты прошлым кабинетом, а стремится их переосмыслить.

- Парадокс - вместо ускорения преобразований получили замедление...

- Процесс структурной реорганизации федеральных органов исполнительной власти сам по себе очень трудоемкий. И, соответственно, пока он продолжается, это неизбежно тормозит реформы в других направлениях. Именно поэтому многие реформаторы были за то, чтобы структурная перестройка произошла как можно раньше и не мешала активизации реформ в послевыборный период. И я тоже был сторонником такого подхода. Речь об этом шла где-то за год до выборов президента. Но, к сожалению, по целому ряду причин в эти сроки реорганизацию провести не удалось. Как вы понимаете, данный вопрос тесно связан с политической ситуацией.

- Нетактичный вопрос: вам предлагали остаться на госслужбе?

- Да, были варианты. Я мог бы остаться работать и в министерстве, и в других органах исполнительной власти. То решение, которое я принял, является моим личным решением. Считаю, что в новых условиях большее значение приобретают задачи перспективного планирования реформ. В ближайшие годы повестку социально-экономической стратегии во многом придется обновлять в силу изменения ситуации в России и в мире. Многие проблемы могут потребовать поиска новых решений. Но такого рода поиском, модернизацией стратегии, к сожалению, в последние годы никто не занимался. В последний раз действительно комплексно эта работа проводилась в 2000 году. С тех пор любые планы и действия правительства в основном реализовывались в русле старых наработок.

- Предвидите какие-то катаклизмы?

- Вовсе нет. Просто многие проблемы страны с переходной экономикой так или иначе оказались решенными. Например, количество бедных снизилось более чем на треть только благодаря экономическому росту, даже в отсутствие внятной социальной политики. Если оценивать по паритету покупательной способности, то российский ВВП в расчете на душу населения уже превысил уровень Мексики и вплотную приблизился к уровню самых успешных из стран со средним уровнем развития, таких, как Польша и Чехия. Те реформы, которые были приоритетными для нас 5-10 лет тому назад, сейчас находятся в стадии завершения и отходят на второй план. На первый выдвигаются задачи формирования институтов, соответствующих зрелой рыночной экономике. В частности, более эффективных институтов государства и финансового сектора. Ну и, наконец, не следует забывать о мировых процессах. Присоединение к ВТО будет означать интеграцию в глобальные рынки капитала, труда, информации... Это совсем иной уровень конкуренции. Своей ключевой задачей в Центре стратегических разработок мы считаем формирование интеллектуального и политического задела, который позволит России не отстать в своих преобразованиях от других стран не только в ближайшие год-два, но и в последующие пять - десять лет.

- Критики нынешней конституционной модели указывают на то, что проблемы порождает сама организация верховной власти - с "перекрестным" подчинением министерств премьеру и президенту. Не это ли и вы имели в виду, говоря о необходимости более эффективных государственных институтов?

- Меньше всего я имел в виду вопросы конституционного устройства или политического правления. Проведен целый ряд сравнительных международных исследований, результаты которых показывают отсутствие устойчивой зависимости между экономическим ростом и степенью демократизации. Однако есть обратная связь - чем выше уровень экономического развития, тем больше шансов, что государство окажется демократическим. Во второй половине ХХ века ни одна страна, душевой ВВП которой был выше 8773 долларов по паритету покупательной способности, не переживала возврата к авторитарной политической системе. Мы сегодня находимся чуть ниже этой критической черты. Еще 5-7 лет экономического роста, и риск деградации политической системы России может быть практически сведен на нет. Так что не в конституционном устройстве сегодня наиболее серьезные проблемы.

- В чем же?

- В той же системе исполнительной власти, а также в законодательной, судебной власти, в деятельности правоохранительных органов. Есть серьезные проблемы, связанные с недостаточной эффективностью, непрозрачностью, коррумпированностью этих сфер. Причем на том уровне общественного и экономического развития, которого уже достигла наша страна, дальнейшее повышение эффективности государственных институтов невозможно без участия структур гражданского общества. Выработка политических решений, правоприменение - во всех этих вопросах роль гражданского общества должна существенно возрасти. Если этого не произойдет, у нас будут проблемы и с экономическим ростом.

Андрей Камакин
Добавить в:  Memori  |  BobrDobr  |  Mister Wong  |  MoeMesto  |  Del.Icio.Us  |  Google Bookmarks  |  News2.ru  |  NewsLand.ru

Политика и экономика

Что почем
Те, которые...

Общество и наука

Телеграф
Культурно выражаясь
Междометия
Спецпроект

Дело

Бизнес-климат
Загранштучки

Автомобили

Новости
Честно говоря

Искусство и культура

Спорт

Парадокс

Анекдоты читателей

Анекдоты читателей
Яндекс цитирования NOMOBILE.RU Семь Дней НТВ+ НТВ НТВ-Кино City-FM

Copyright © Журнал "Итоги"
Эл. почта: itogi@7days.ru

Редакция не имеет возможности вступать в переписку, а также рецензировать и возвращать не заказанные ею рукописи и иллюстрации. Редакция не несет ответственности за содержание рекламных материалов. При перепечатке материалов и использовании их в любой форме, в том числе и в электронных СМИ, а также в Интернете, ссылка на "Итоги" обязательна.

Согласно ФЗ от 29.12.2010 №436-ФЗ сайт ITOGI.RU относится к категории информационной продукции для детей, достигших возраста шестнадцати лет.

Партнер Рамблера