Архив   Авторы  

Нереформируемые
В России

"Чиновников пересадили в новые кресла, кое-кому повысили зарплату, но при этом механизмы, которые должны были ориентировать их на конечный результат, на потребителей услуг государства, так и не были внедрены", - считает научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев

Перекроенное по лекалам административной реформы правительство России отметило первую годовщину своего существования. Чествование "новорожденного" прошло без фанфар: результаты реорганизации пока, мягко говоря, не вызывают восторга. Впрочем, возможно, все еще только начинается - на рассмотрении правительства находится проект федеральной целевой программы административной реформы. Об итогах и перспективах преобразований в сфере гос-управления и иных областях в интервью "Итогам" рассказывает один из авторов программы, научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев.

- Михаил Эгонович, согласитесь, что в известные трудности "льготной" реформы свою лепту внесла реформа административная. В самом деле: почти весь прошлый год правительство находилось в разобранном состоянии. Где уж тут было заниматься кропотливой подготовительной работой...

- Проблема в том, что даже сейчас, когда с момента реорганизации правительства прошло уже больше года, эффективность федеральных структур повысилась ненамного. Это связано с незавершенностью, слишком медленным продвижением преобразований в сфере госуправления. Собственно, в этом и состоит главный урок монетизации: пока не доведен до сколько-нибудь вменяемого состояния процесс административной реформы, недостаточная дееспособность исполнительной власти будет сдерживающим фактором для развития страны.

- Что мешает реорганизованному правительству выйти на "проектную мощность"?

- Очень многое. Новая структура правительства должна рассматриваться лишь как звено в очень сложной цепи преобразований. Практически все составляющие существующей модели управления безнадежно устарели, поэтому я бы не решился назвать тот "золотой ключик", с помощью которого можно найти путь к радикальному улучшению бюрократии. Пытаться решить проблему только лишь, например, повышением зарплат, или принятием закона об открытости информации госорганов, или борьбой со взяточничеством - малопродуктивно. Требуется комплексный подход. Такой подход содержится в проекте федеральной целевой программы административной реформы. Программа предусматривает усилия по всем ключевым направлениям, от которых зависит повышение качества госуправления в современной России.

- У нас уже столько было разных программ... Где гарантии, что и эта не останется на бумаге?

- Стопроцентных гарантий нет. Но определенные гарантии появятся в случае создания дееспособной структуры проектного управления процессом реформы. Это новаторский, впервые применяемый в таком виде в постсоветской России механизм: по каждому из ключевых направлений формулируются четкие, количественно достижимые цели, и под эти цели выстраивается жесткий график продвижения вперед. Задачи проектного управления - планирование деятельности по реформе, отслеживание контрольных показателей, принятие мер по возвращению процесса в намеченный график. Если эта структура будет укомплектована профессиональными кадрами и во главе ее окажется лидер, обладающий высоким политическим статусом, шансов на успешное продолжение преобразований заметно прибавится. Программа предполагает, что управляющая структура будет напрямую замыкаться на комиссию по административной реформе, возглавляемую вице-премьером.

- Ну а с принятием программы все в порядке? Нет ли попытки ее "заволынить"?

- Опасность того, что вопрос начинает заматываться, действительно существует. Мы, честно говоря, рассчитывали на то, что программа будет одобрена в самом начале 2005 года. Но, несмотря на то что проект был подготовлен еще в конце 2004 года, он по-прежнему находится в стадии рассмотрения. Когда будет принято решение, сказать трудно.

- Программа - дело хорошее. Но не слишком ли много внимания мы уделяем технологии власти, пренебрегая человеческим фактором? Результат зачастую оказывается как в той басне Крылова: "А вы, друзья, как ни садитесь..." Кадры решают все.

- Современный менеджмент ставит вопрос несколько иначе - все решают не кадры, а мотивация. Но вы правильно отметили: главная опасность для административной реформы состоит в попытке реализовывать отдельные ее элементы механически, пренебрегая интересами людей. Чиновников пересадили в новые кресла, кое-кому повысили зарплату, но при этом механизмы, которые должны были ориентировать их на конечный результат, на потребителей услуг государства, так и не были внедрены. Пока эти новые стимулы не появились, рассчитывать на то, что новая структура правительства или повышенная зарплата начнут приносить весомую отдачу, не стоит.

- Наверное, нельзя сбрасывать со счетов и идеологическую мотивацию. Армия, солдатам которой не ясны цели войны, обречена на поражение. Но порой возникает ощущение, что конечные цели административных преобразований не вполне ясны даже "генералам".

- Процесс подготовки реформы проходил в России очень непросто и, я бы сказал, противоречиво. То, что долгое время именовалось мерами по административной реформе, было лишь узкими фрагментами политики в этой области. Вспомним, что вначале правительство больше всего интересовали меры по ограничению государственного вмешательства в экономику. Эти меры были подготовлены, но так до конца и не реализованы. После ухода Касьянова приоритетом стала реорганизация правительства. Однако полная повестка реформы до сих пор не была нигде сформулирована. По сути первым таким документом становится программа административной реформы. Думаю, с момента ее утверждения и можно будет говорить о наличии некоего общего видения и понимания целей и задач на уровне лиц, принимающих решения.

- И каковы эти цели и задачи?

- Сейчас госорганы, как правило, обращены внутрь себя: вся энергия поглощается бюрократическими процедурами, реализующими в большей степени интересы самих чиновников. Принципиальным результатом реформы станет появление рычагов, которые заставят госслужащих на первый план выдвигать интересы потребителей своих услуг - граждан, предприятий, структур гражданского общества. Критерием успешности деятельности госоргана должен стать внешний результат. Ну, например, если речь идет о регулировании финансового сектора - то, насколько надежными и устойчивыми к кризисам оказываются в результате финансовые организации.

- Административная реформа не единственная в повестке дня. Что будет с остальными? Юрий Лужков, например, предложил вообще заморозить все социальные реформы - от греха подальше.

- Сегодня, собственно, мы и имеем ситуацию, когда процесс социальных реформ как минимум приостановлен. Идет инерционный процесс доведения до логического завершения уже начатых преобразований, но с новыми инициативами правительство выходить не спешит. Думаю, говорить во всей полноте о той повестке реформ, которая очерчена в проекте среднесрочной программы социально-экономического развития РФ, уже не приходится. Монетизация льгот наглядно продемонстрировала, что для осуществления преобразований широким фронтом у власти пока нет ни политического, ни административного ресурса. Нравится это кому-то или нет, но на ближайшие три года придется выбирать несколько безусловно значимых приоритетов и сосредотачивать на них все усилия. Иначе произойдет перегрузка и реформы будут еще больше дискредитированы.

- Не много ли будет и "несколько"? С одной-то реформой едва справились.

- Список преобразований, необходимых для нормального развития страны, очень широк. Если социальные реформы будут расценены как слишком рискованные, есть немало других важных направлений: естественные монополии, финансовый сектор, судебная и правоохранительная системы. Ну а что выбрать - это уже вопрос в значительной степени политический.

- Отмена выборности губернаторов - аргумент за или против активизации реформ?

- В целом это становится сдерживающим фактором. Теперь любое событие в стране, где бы оно ни происходило - в столице или в отдаленном регионе, - почти всегда становится поводом для апелляции к федеральным властям. При таком колоссальном бремени ответственности очень трудно брать на себя риски за масштабные реформы. Правда, централизация позволит ускорить осуществление некоторых элементов административной реформы. Но даже здесь не все однозначно. Реорганизацию системы принятия решений действительно проще осуществлять в рамках единой административной вертикали. Однако если говорить о повышении информационной открытости власти, об усилении роли гражданского общества, о борьбе с коррупцией - отмена выборности губернаторов скорее затруднит, чем облегчит достижение этих целей.

- Но разве пример "замороженной" Корякии не говорит о том, что федеральная власть получила достаточно эффективное средство контроля за региональными чиновниками?

- Наиболее эффективные ограничения для злоупотреблений создаются в ситуации, когда власть максимально подотчетна, подконтрольна и открыта обществу. И с этой точки зрения возможность смещать проштрафившихся губернаторов - слишком малая компенсация за ослабление зависимости региональных чиновников от избирателей.

- Насколько большую роль в судьбе реформ может сыграть внешнеполитический фактор? Я имею в виду прежде всего "оранжевую революцию" на Украине и начинающие оправдываться опасения о том, что точно так же могут "посыпаться" и остальные постсоветские режимы.

- Выводы для разных реформ будут различными. Социальные могут рассматриваться как потенциально взрывоопасные, некоторые другие, напротив, нуждаются в активизации. На первый план выходят те реформы, которые направлены на укрепление доверия между обществом и властью. Это касается, в частности, дебюрократизации экономики, повышения информационной открытости власти, реформы судебной и правоохранительной систем. Особое значение в этой связи приобретает тема борьбы с коррупцией. Если восприятие гражданами российского государства, чиновничества и политиков останется таким, какое оно сегодня - как высококоррумпированных структур, обеспокоенных более своими частными интересами, нежели интересами общества, - риски развития ситуации по дестабилизирующему сценарию будут возрастать. Думаю, российские власти достаточно отчетливо это понимают.

- Тем не менее подписанный полтора года назад указ президента о борьбе с коррупцией так и остался нереализованным. Складывается впечатление, что это был не более чем пиар-ход, о котором тут же забыли, как только появились более выигрышные темы.

- Должен согласиться с тем, что положения указа повисли в воздухе. Надеюсь, после принятия программы административной реформы будут предприняты усилия по активизации работы в данном направлении. О том, какими могут быть эти усилия, можно судить по соответствующим разделам программы.

- Может быть, проволочка с антикоррупционными мерами связана еще и с тем, что значительная часть чиновников относится к ним, мягко говоря, без энтузиазма? Наверное, далеко не все были бы согласны пройти проверку, скажем, на наличие в их деятельности конфликта интересов.

- Безусловно, так. Можно привести достаточно много примеров того, как антикоррупционная практика наступает на любимые мозоли. Один из них - история с постановлением правительства о регулировании конфликта интересов в системе управления пенсионными накоплениями. Оно должно было выйти вскоре после закона о накопительной составляющей пенсионной системы. Закон предусматривал принятие нескольких десятков нормативных актов. Непринятыми в итоге остались два. Один из них касается инвестирования пенсионных накоплений за рубежом, другой - конфликта интересов. Несмотря на то что документ был разработан еще два года назад, он по-прежнему ходит по чиновничьим коридорам, под разными благовидными предлогами его утверждение блокируется. Думаю, это происходит не случайно.

- В вашем докладе "Итоги и перспективы экономических реформ" подчеркивается, что в 2004 году темпы роста ВВП в России были самыми низкими среди стран СНГ, и следует вывод - из мотора регионального развития наша экономика может превратиться в тормоз. В чем причина?

- Прежде всего в кризисе доверия к власти и в замедлении инвестиционной активности, особенно в энергетическом секторе. Объективно Россия вступает в достаточно рискованный период своего развития. В краткосрочной перспективе рисков для экономики пока немного, но они будут быстро накапливаться. Во-первых, Россия так и не смогла уйти от зависимости от мирового рынка энергоресурсов. Резкий обвал цен здесь приведет к тяжелейшим последствиям, и никаких возможностей предотвратить их до сих пор нет: реформы, которые помогли бы диверсификации экономики, либо топчутся на месте, либо просто отвергаются властями. Серьезнейшим фактором риска является, безусловно, и проблема смены главы государства в 2008 году: мы видим, что происходит сегодня на постсоветском пространстве.

- А вот зарубежные рейтинговые компании оптимистичнее оценивают наши перспективы: инвестиционный рейтинг России растет, несмотря на дело "ЮКОСа".

- Растет суверенный инвестиционный рейтинг, рейтинг государства: по любым оценкам риск существенной дестабилизации в бюджетной и кредитно-денежной сфере в ближайшие два-три года является незначительным. Но если мы посмотрим на рейтинги отдельных российских корпораций, то увидим, что ни один из них в связи с повышением суверенного рейтинга не был поднят. То есть международное сообщество по-прежнему оценивает риски инвестиционной деятельности на корпоративном уровне как достаточно высокие. И одной из причин этого, несомненно, является возросшая неопределенность в сфере защиты прав собственности.

- Можно ли в принципе рассчитывать на успех реформ в государстве, цитирую вас, "с ограниченной политической конкурентностью"? Ведь очевидно, что никакие полезные преобразования не дадут должного результата без эффективного политического контроля со стороны оппозиции.

- Ограничение политической конкурентности не является категорическим препятствием на пути реформ. Среди стран с неконкурентными политическими системами есть немало примеров успешного формирования рыночных институтов, что в конечном счете вело и к развитию демократических процессов. Но в каком направлении будет развиваться ситуация в России, говорить пока преждевременно.

Андрей Камакин
Добавить в:  Memori  |  BobrDobr  |  Mister Wong  |  MoeMesto  |  Del.Icio.Us  |  Google Bookmarks  |  News2.ru  |  NewsLand.ru

Политика и экономика

Что почем
Те, которые...

Общество и наука

Телеграф
Культурно выражаясь
Междометия
Спецпроект

Дело

Бизнес-климат
Загранштучки

Автомобили

Новости
Честно говоря

Искусство и культура

Спорт

Парадокс

Анекдоты читателей

Анекдоты читателей
Яндекс цитирования NOMOBILE.RU Семь Дней НТВ+ НТВ НТВ-Кино City-FM

Copyright © Журнал "Итоги"
Эл. почта: itogi@7days.ru

Редакция не имеет возможности вступать в переписку, а также рецензировать и возвращать не заказанные ею рукописи и иллюстрации. Редакция не несет ответственности за содержание рекламных материалов. При перепечатке материалов и использовании их в любой форме, в том числе и в электронных СМИ, а также в Интернете, ссылка на "Итоги" обязательна.

Согласно ФЗ от 29.12.2010 №436-ФЗ сайт ITOGI.RU относится к категории информационной продукции для детей, достигших возраста шестнадцати лет.

Партнер Рамблера